L ' ESERCIZIO DEL DIRITTO 

E' LA LOTTA

 IL DIRITTO ALL’INFORMAZIONE IN MATERIA AMBIENTALE

    - documento prodotto dal  gruppo capitano ultimo - 

Questo documento vuole essere  uno strumento di lotta affinchè tutti i cittadini, attraverso azioni di obbedienza civile, rivendichino e pratichino la facoltà di esercitare pienamente i diritti acquisiti, previsti dalle leggi esistenti perchè non vengano atrofizzati e stravolti dall' indifferenza della burokrazia e dai suoi abusi, per non trovarsi un giorno trasformati da cittadini in sudditi. 

Chiedere spiegazioni all' Autorità, anche fuori ed al di là del nostro immediato, legittimo (ed un po' egoistico) interesse, obbligare chi esercita un potere a motivare ed a spiegare i motivi che hanno determinato le sue decisioni, obbligare chi esercita un potere a rendere conto delle proprie azioni, non significa solo  tutelare l' ambiente, significa rendere consapevoli le persone "che contano" che hanno dei poteri allo scopo di svolgere un Servizio per la collettività, e non per imporre il loro arbitrio. Significa tutelare la libertà e la dignità di una civiltà profonda, significa vivere e non sopravvivere. 

Le ragioni del diritto all’informazione in materia ambientale

L’attenzione riservata oggi alle tematiche ambientali è soprattutto motivata da una serie di esigenze legate al cosiddetto “sviluppo sostenibile”, cioè all’individuazione di forme di progresso tecnologico e culturale che siano compatibili con la natura e la fisiologia del nostro pianeta, anche nell’interesse delle generazioni future.

Essere informati circa le condizioni dell’ambiente che ci circonda è, perciò, estremamente importante: significa anzitutto poter capire quali prospettive di vita ci si presentano innanzi, nel breve e nel lungo periodo.

Essere curiosi circa le condizioni dell’ambiente circostante è altrettanto essenziale. L’aria che respiriamo, l’acqua che beviamo, il cibo di cui ci nutriamo, l’energia che consumiamo, la sicurezza delle case che abitiamo: tutto è spesso meno scontato di quanto appaia.

Ecco, quindi, come possa rivelarsi utile porsi delle semplici domande relative alla nostra vita quotidiana e come, del resto, sia ugualmente importante ottenere delle risposte.

   Nelle pieghe del diritto all’informazione in materia ambientale, tuttavia, si nasconde un altro rilevante fattore di civiltà: la possibilità fornita a ciascun soggetto di rapportarsi alle Autorità investite di pubblici poteri in qualità di cittadino, che partecipa attivamente alla gestione dei poteri medesimi anche attraverso forme di prevenzione e di controllo.

Il diritto all’informazione in materia ambientale è pertanto uno strumento giuridico attraverso il quale divenire cittadini consapevoli, i quali non solo non subiscono passivamente le scelte della Pubblica Amministrazione, ma vi contribuiscono in prima persona instaurando con l’Amministrazione medesima un rapporto di collaborazione e trasparenza. 

Tale diritto diventa, altresì, un mezzo per essere comunque cittadini responsabili: anche decidere di non avvalersene rappresenta, infatti, un modo di porsi rispetto alla questione ambientale.

L’evoluzione della legislazione sul diritto all’informazione in materia ambientale.

 Il legislatore italiano ha ritagliato un primo significativo spazio all’informazione in materia ambientale con la legge 8 luglio 1986 n.349 istitutiva del Ministero dell’ambiente.

All’art.14 comma 1° si afferma infatti:

“Il Ministro dell’ambiente assicura la più ampia divulgazione delle informazioni sullo stato dell’ambiente.”

E di seguito, al comma 3°:

“Qualsiasi cittadino ha diritto di accesso alle informazioni sullo stato dell’ambiente disponibili, in conformità delle leggi vigenti, presso gli uffici della pubblica amministrazione, e può ottenere copia previo rimborso delle spese di riproduzione e delle spese effettive di ufficio il cui importo è stabilito con atto dell’amministrazione interessata.”

Tale norma ha, quindi, individuato il dovere dell’amministrazione di fornire informazioni e il diritto dei cittadini di acquisirle. La legge n.349/86 ha così delineato un diritto spettante ai cittadini medesimi in quanto tali, attivabile indipendentemente da interessi o motivazioni particolari.

Questa norma, del resto, è stata oggetto di incertezze interpretative: alcuni studiosi,infatti, avevano ipotizzato la necessità di un ulteriore intervento del legislatore affinché il diritto in questione potesse essere effettivamente azionato. Solo successivamente si è giunti con maggiore convinzione a qualificare la pretesa del cittadino come vero e proprio diritto soggettivo pubblico, cioè come quella posizione giuridica cui l’ordinamento garantisce la più intensa forma di tutela. Anche la giurisprudenza dei T.A.R. ha condiviso tale qualificazione del diritto di accesso alle informazioni ambientali, precisando altresì che si tratta di “un diritto soggettivo pieno e perfetto ed immediatamente azionabile, atteso che anche le norme che lo hanno introdotto non prevedono la necessità della preventiva emanazione di una normativa secondaria” (v. T.A.R. Emilia Romagna, sez.II, Bologna, 20 febbraio 1992, n.78).

   Lo sviluppo di una più generale cultura dell’accesso agli atti amministrativi ha portato in seguito all’emanazione della legge 8 giugno 1990 n.142 (Ordinamento delle autonomie locali), ora abrogata dal decreto legislativo 18 agosto 2000 n.267 (Testo unico degli enti locali) che all’art.10, ricalcando in parte l’art.7 della legge n.142/90, ha così disposto in materia d’accesso e di informazione:

“Tutti gli atti dell’amministrazione comunale e provinciale sono pubblici, ad eccezione di quelli riservati per espressa indicazione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l’esibizione, conformemente a quanto previsto dal regolamento, in quanto la loro diffusione possa pregiudicare il diritto alla riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese.

Il regolamento assicura ai cittadini, singoli e associati, il diritto di accesso agli atti amministrativi e disciplina il rilascio di copie di atti previo pagamento dei soli costi; individua, con norme di organizzazione degli uffici e dei servizi, i responsabili dei procedimenti; detta le norme necessarie per assicurare ai cittadini l’informazione sullo stato degli atti e delle procedure e sull’ordine di esame di domande, progetti e provvedimenti che comunque li riguardino; assicura il diritto dei cittadini di accedere, in generale, alle informazioni di cui è in possesso l’amministrazione.

Al fine di rendere effettiva la partecipazione dei cittadini all’attività dell’amministrazione, gli enti locali assicurano l’accesso alle strutture ed ai servizi agli enti, alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni”.

La norma si riferisce in questo caso al più ampio diritto dei cittadini di accedere, presso le amministrazioni comunali e provinciali, alle informazioni sullo stato degli atti che li riguardano.

   Ancora più incisiva, in questa direzione, è stata la legge 7 agosto 1990 n.241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), che all’art.22 comma 1° stabilisce:

“Al fine di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale è riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti il diritto di accesso ai documenti amministrativi, secondo le modalità stabilite dalla presente legge”.

L’art.25, modificato dall’art. 15 della legge 340/2000, pertanto, individua così le modalità dell’accesso e della relativa tutela:

“Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L’esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e visura.

La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente.

Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall’art.24 e debbono essere motivati.

Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta.In caso di rifiuto, espresso o tacito, o di differimento ai sensi dell’articolo 24, comma 6, dell’accesso, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5 del presente articolo ovvero chiedere, nello stesso termine, al difensore civico competente che sia riesaminata la suddetta determinazione. Se il difensore civico ritiene illegittimo il diniego o il differimento, lo comunica a chi lo ha disposto. Se questi non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico, l’accesso è consentito.Qualora il richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data del ricevimento, da parte del richiedente, dell’esito della sua istanza al difensore civico.

Contro le determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso e nei casi previsti dal comma 4 è dato ricorso, nel termine di trenta giorni, al tribunale amministrativo regionale, il quale decide in camera di consiglio entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, uditi i difensori delle parti che ne abbiano fatto richiesta. La decisione del tribunale è appellabile, entro trenta giorni dalla notifica della stessa, al Consiglio di Stato, il quale decide con le medesime modalità e negli stessi termini.

In caso di totale o parziale accoglimento del ricorso il giudice amministrativo, sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione dei documenti richiesti”.

Il merito principale della legge n.241/90 è, dunque, quello di aver generalizzato il diritto di accesso agli atti e ai documenti in possesso delle amministrazioni, prevedendo come eccezionali e tassative le ipotesi di compressione del diritto stesso, che devono comunque essere sempre motivate.

Sussiste, tuttavia, un limite all’esercizio del diritto in questione, dato dalla necessità che a fondamento della richiesta di accesso vi sia un interesse finalizzato alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti: chi chiede, ad esempio, all’amministrazione di prendere visione di un determinato documento, deve perciò giustificare una simile domanda sulla base di un interesse personale e concreto.

   Rispetto alla precedente normativa contenuta nella legge istitutiva del Ministero dell’ambiente, la legge n.241/90 ha posto pertanto un rilevante problema interpretativo: quello di verificare l’applicabilità del limite rappresentato dall’interesse specifico anche alla richiesta di informazioni in materia ambientale.

Sul punto è chiaramente intervenuta la giurisprudenza amministrativa, affermando che “la norma di cui all’art.14 l. 8 luglio 1986 n.349 si trova in rapporto di specialità rispetto all’art.22 l. 7 agosto 1990 n.241 che estende il diritto di accesso a ogni settore dell’attività amministrativa” (T.A.R. Sicilia, sez.II, Catania, 9 aprile 1991, n.118); ed ancora che “il particolare diritto d’informazione di cui all’art.14 comma 3 l. 8 luglio 1986 n.349 costituisce un diritto soggettivo pubblico, direttamente finalizzato alla soddisfazione di un interesse primario e deve essere oggi considerato come una specificazione del più generale diritto di accesso ai documenti amministrativi introdotto con la l. 7 agosto 1990 n.241” (T.A.R. Emilia Romagna, sez.II, Bologna, 20 febbraio 1992, n.78).

Anche in dottrina, del resto, si è riconosciuta l’inapplicabilità del limite introdotto con la legge n.241/90 al diritto alle informazioni in materia ambientale, poiché è la stessa scelta legislativa a definire rilevante in queste ipotesi l’interesse del cittadino.

   Un simile orientamento interpretativo ha ricevuto altresì autorevole conferma dal legislatore comunitario attraverso la Direttiva del Consiglio CE 7 giugno 1990 n.313 (Libertà di accesso all’informazione in materia di ambiente), con la quale gli Stati membri si impegnano a garantire l’accesso alle “informazioni relative all’ambiente a qualsiasi persona, fisica o giuridica, che ne faccia richiesta, senza che questa debba dimostrare il proprio interesse” (art.3 n.1).

La Corte Costituzionale ha peraltro riconosciuto la diretta applicabilità della direttiva medesima, nonostante questa sia stata recepita dall’Italia solo con il decreto legislativo 24 febbraio 1997 n.39 (v. Corte Cost. 389/1989). Nello stesso senso, più in generale, sono l’orientamento consolidato della dottrina e la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia CE in tema di direttive autoesecutive o analitiche: le disposizioni sufficientemente dettagliate suscettibili di applicazione incondizionata sono immediatamente efficaci, malgrado l’inerzia del legislatore statale.

Il decreto legislativo n.39/97.

   Il decreto legislativo n.39/97, che ha finalmente recepito in Italia la Direttiva 90/313 CE, ha fugato tutta una serie di precedenti incertezze interpretative circa il diritto all’informazione in materia ambientale.

Nessun dubbio sembrerebbe residuare circa il carattere speciale della disciplina in oggetto rispetto a quella stabilita più in generale dalla legge n.241/90, né circa la qualificazione del diritto alle informazioni in materia d’ambiente come vero e proprio diritto soggettivo pieno e perfetto, immediatamente azionabile (cfr. però in materia di accesso ai documenti amministrativi ex l. 241/90 Cons. Stato ad. Plen., 24 giugno 1999, n.16, che ha modificato il prevalente orientamento giurisprudenziale definendo atecnico l’uso del termine “diritto” e qualificando pertanto il “diritto” di accesso ai documenti amministrativi come interesse legittimo).

A tale proposito, la dottrina ha altresì elaborato una collocazione più puntuale del diritto all’informazione ambientale nell’ambito dei cosiddetti “diritti civici”, sottolineando -accanto all’importanza del diritto di acquisire informazioni- la necessità che la pubblica amministrazione garantisca specularmente un adeguato sistema informativo.

Del resto, se il tradizionale fondamento costituzionale del diritto all’informazione viene rinvenuto nell’art.21 Cost., non mancano autorevoli voci che riportano più specificamente il diritto all’informazione in materia ambientale al principio di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione di cui all’art.97 Cost.: un’amministrazione in grado di informare il cittadino deve essere pertanto organizzata ed efficiente.

   Lo scopo del decreto legislativo n.39/97 è espressamente individuato dallo stesso legislatore all’art.1: “assicurare a chiunque la libertà di accesso alle informazioni relative all’ambiente in possesso delle autorità pubbliche, nonché la diffusione delle medesime, definendo i termini e le condizioni fondamentali in base ai quali tali informazioni devono essere rese disponibili”.

   Per meglio garantire le finalità del decreto, l’art.2 definisce cosa debba intendersi per “informazioni relative all’ambiente” e per “autorità pubbliche”.

Le informazioni relative all’ambiente sono costituite da “qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora o contenuta nelle basi di dati riguardante lo stato delle acque, dell’aria, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali, nonché le attività, comprese quelle nocive, o le misure che incidono o possono incidere negativamente sulle predette componenti ambientali e le attività o le misure destinate a tutelarle, ivi compresi le misure amministrative e i programmi di gestione dell’ambiente”.

Oggetto del diritto, perciò, non è più -come è stato osservato in dottrina- il documento, ma l’informazione: accessibile non è solo l’atto amministrativo, ma qualsiasi atto ed attività anche informale della pubblica amministrazione suscettibile di incidere sullo stato dell’ambiente. La stessa giurisprudenza amministrativa, infatti, ha affermato che il diritto d’accesso alle informazioni ambientali “non investe solo le situazioni di inquinamento in genere, ma anche le notizie sui singoli episodi di degrado e di inquinamento, nonché l’azione dell’amministrazione per modificare quelle situazioni e, infine, l’interpretazione dei dati, le valutazioni tecniche e dei rischi, l’applicazione di leggi e regolamenti, l’acquisizione di pareri e di quant’altro possa giovare alla conoscenza dello stato di salute dell’habitat circostante” (T.A.R. Sicilia, Catania, sez.II, 9 aprile 1991, n.118).

Possono pertanto essere richieste informazioni di tipo tecnico (quali i risultati di un’analisi di laboratorio), come pure semplici elementi conoscitivi a disposizione dell’amministrazione che ancora non formano atti sotto il profilo amministrativo.

Le informazioni in questione possono essere contenute, quindi, in documenti, atti, lettere, rapporti, pareri, fotografie, nastri elettromagnetici, supporti informatici e in qualunque altra forma idonea a darne rappresentazione visiva o sonora.

Il decreto legislativo n.39/97 ha così delineato una nozione di informazione ambientale estremamente ampia, soprattutto se raffrontata con quella di documento amministrativo contenuta nella precedente legge n.241/90.

Praticamente, possono essere richieste informazioni su:

·        Emissioni nell’aria

·        Scarichi nelle acque superficiali o in falda

·        Rumore

·        Produzione rifiuti

·        Smaltimento rifiuti

·        Consumo di acqua potabile

·        Uso di acqua potabile e uso di acqua non potabile

·        Traffico urbano ed extraurbano

·        Contaminazione dei suoli

·        Consumi energetici

·        Produzione di energia

·        Fonti energetiche

·        Autorizzazioni per centrali elettriche

·        Recupero di calore da rifiuti

·        Risparmio energetico

·        Trasporto di sostanze pericolose

·        Incidenti con rilascio di inquinanti

·        Siti contaminati

·        Emissioni radioattive

·        Piani territoriali

·        Costruzioni di strade e autostrade

·        Concessioni edilizie

·        Impiego di fertilizzanti

·        Impiego di fanghi residui

Le autorità pubbliche cui si riferisce il decreto sono “tutte le amministrazioni pubbliche statali, regionali, locali, le aziende autonome, gli enti pubblici e i concessionari di pubblici servizi, con l’eccezione degli organi che esercitano competenze giurisdizionali o legislative”.

Le informazioni in materia ambientale possono, perciò, essere richieste a qualunque articolazione della pubblica amministrazione, sia a livello statale (ad es. Ministero) che locale (Regioni, Provincie, Comuni, Comunità montane), agli organismi sottoposti al controllo dello Stato che gestiscono servizi di pubblico interesse (aziende autonome), agli enti pubblici, a quei soggetti che esercitano pubblici servizi su concessione della pubblica amministrazione (ad es. aziende municipalizzate).

Non sono, invece, tenuti a fornire le informazioni che possiedono gli organismi che svolgono una funzione giurisdizionale o legislativa, in relazione alla funzione medesima. Le Assemblee parlamentari, i Consigli regionali, provinciali e comunali, dunque, non sono obbligati a rilasciare informazioni che riguardino la propria attività normativa; analogamente è a dirsi per i Tribunali e gli altri organismi giudiziari nell’esercizio delle rispettive competenze giurisdizionali.

   L’art.3 del decreto individua il soggetto legittimato ad ottenere le informazioni in materia ambientale in “chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dimostrare il proprio interesse”.

L’accesso a tali informazioni è pertanto garantito a qualunque richiedente, senza che questi debba attestare un proprio particolare status personale. Non si parla più, infatti, di “cittadino”, come già nell’art.14 comma 3 della legge n.349/86, né si limita il diritto alle sole persone fisiche o giuridiche: la dottrina ha sostenuto la legittimazione all’accesso persino degli enti privi di personalità giuridica, quali i comitati e le associazioni non riconosciute, nonostante qualche dissenso giurisprudenziale (cfr. T.A.R. Toscana, sez.I, 21 luglio 1994, n.443).

Ulteriore significativo progresso rispetto alla legislazione precedente è dato dall’esplicita previsione di non dover motivare la richiesta di informazioni in materia ambientale. In questo caso, perciò, non è necessario che la domanda sia sorretta da un interesse personale e concreto, come invece continua ad essere stabilito per il più generale accesso agli atti amministrativi disciplinato dalla legge n.241/90 (cfr. T.A.R. Lombardia, sez. Brescia, 30 aprile 1999, n.397: “In base all’ordinamento vigente [d.lgs. 24 febbraio 1997 n.39, di recepimento della direttiva 313/1990/Ce], il diritto d’accesso alle informazioni in possesso della p.a. relative a beni ambientali non comporta l’esistenza di un interesse specifico da parte del richiedente in ordine a tale materia”).

Pertanto, qualunque soggetto può legittimamente avanzare richiesta di informazioni relative allo stato dell’ambiente, avendo unicamente cura di consentire la propria identificazione.

   Sussistono, tuttavia, dei casi di esclusione del diritto di accesso alle informazioni in materia ambientale che l’art.4 del decreto prevede come ipotesi tassative ed eccezionali: ciò significa che esse rappresentano le uniche ragioni per cui l’Autorità interessata possa legittimamente decidere di rifiutare, differire o comunque limitare l’accesso medesimo. In proposito, la giurisprudenza, ribadendo che “l’accesso agli atti amministrativi (…) va escluso nei soli casi espressamente previsti dalla legge”, ha puntualizzato come tra tali ipotesi “non rientri quella dello svolgimento dell’attività di vigilanza, di controllo o di accertamento di illeciti, atteso che le esigenze del buon andamento e dell’imparzialità dell’amministrazione (…) riguardano allo stesso modo tutte le attività volte all’emanazione di provvedimenti, anche quando si tratti delle attività ispettive di vigilanza, di controllo e di accertamento delle infrazioni alle leggi vigenti” (Cons. Stato Ad. Plen., 28 aprile 1999, n.6). 

Le informazioni relative all’ambiente, quindi, possono essere sottratte all’accesso solo “qualora dalla loro divulgazione possano derivare danni all’ambiente stesso o quando sussiste l’esigenza di salvaguardare” una serie di priorità elencate dal medesimo art.4.

In ogni caso, il rifiuto, il differimento o la limitazione del diritto in oggetto devono sempre essere motivati. Come chiarito dalla dottrina, un simile onere non potrà essere validamente assolto attraverso il semplice richiamo agli interessi indicati nella norma, ma impone invece all’amministrazione di specificare il genere e l’intensità del pregiudizio che verrebbe arrecato tramite l’accesso.

Una motivazione generica, insussistente, insufficiente, incongrua o/e illogica rende, pertanto, illegittimo il diniego o il differimento dell’amministrazione che può essere impugnato nei modi previsti dall’art. 25 della legge n. 241/1990.

L’atto di differimento, peraltro, oltre alle specifiche motivazioni che lo giustificano, deve indicare altresì la durata della sospensione dell’esercizio del diritto, essendo questa strettamente correlata al carattere temporaneo della tutela da apprestare agli interessi di cui all’art.4.

La motivazione del rifiuto, differimento o comunque della limitazione del diritto ad essere informati in ordine alle istanze formulate, deve essere curata dal responsabile del procedimento: l’amministrazione ha l’obbligo, perciò, di individuare al proprio interno il soggetto cui è affidata la gestione della richiesta d’accesso, altrimenti ne sarà responsabile il funzionario preposto all’unità organizzativa. 

Al rifiuto è equiparata la mancanza di risposte da parte dell’amministrazione entro il termine di trenta giorni dalla presentazione o ricezione della richiesta d’accesso: decorso inutilmente tale termine, cioè, il silenzio dell’autorità pubblica equivale a negazione dell’accesso alle informazioni richieste.

Gli interessi la cui salvaguardia può legittimare una qualunque forma di esclusione o limitazione dell’accesso, devono comunque essere oggetto di comparazione con l’interesse del richiedente all’informazione ambientale: a seguito di tale valutazione, l’amministrazione potrebbe perciò decidere di consentire ugualmente l’accesso, nonostante il concorrere delle ipotesi contemplate dall’art.4, se queste non venissero giudicate di intensità tale da motivare adeguatamente la compressione anche solo temporanea del diritto.

Nel dettaglio, i casi di esclusione o limitazione possono ricollegarsi a ragioni di:

·        Riservatezza delle deliberazioni delle autorità pubbliche, relazioni internazionali e attività necessarie alla difesa nazionale

In questo caso, il limite all’accesso può derivare dall’esigenza di tutelare i prioritari interessi legati alla sicurezza nazionale, quantunque determinate informazioni (ad es. in materia di smaltimento di rifiuti tossici o nucleari) dovrebbero risultare ugualmente di importanza prevalente.

Se le particolari cautele connesse a relazioni internazionali e difesa nazionale costituiscono un comune denominatore in materia di diritto d’accesso, più sfumato appare il limite dettato da ragioni di riservatezza amministrativa, ove si presentasse la necessità di salvaguardare il profilo confidenziale di taluni atti. Le ipotesi maggiormente controverse riguardano quei procedimenti amministrativi in cui si inseriscano informazioni fornite da privati i quali non ne desiderino la diffusione.

·        Ordine e sicurezza pubblici

Anche qui, il legislatore valuta come prioritaria la protezione dell’ordine e della sicurezza pubblici, tenendo conto dell’interesse all’incolumità di tutti i cittadini: pertanto, solo le informazioni suscettibili di incidere negativamente in tal senso dovrebbero essere sottratte al pieno diritto d’accesso.

·        Questioni che sono in discussione, sotto inchiesta, ivi comprese le inchieste disciplinari, o oggetto di un’azione investigativa preliminare, o che lo siano state

La norma in questione sembra orientata alla protezione di informazioni sensibili all’utilizzo in sede giudiziaria ai fini dell’emissione di rinvii a giudizio o comunque oggetto di indagini non ancora concluse. Meno comprensibile appare il riferimento a informazioni relative a questioni già definite in sede giudiziale o extragiudiziale.

·        Riservatezza industriale o commerciale, ivi compresa la proprietà intellettuale

Premesso che i processi di produzione industriale possiedono una spiccata idoneità ad incidere sullo stato dell’ambiente, la previsione in oggetto rischia di far retrocedere la comparazione legislativa tra gli interessi in conflitto a tutto discapito della tutela ambientale. La legge n.241/90, infatti, pur inserendo la protezione del segreto industriale e commerciale tra le cause limitatrici del diritto d’accesso agli atti amministrativi, garantisce comunque “agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i loro interessi giuridici” (art.24 comma 2 lett.d). Analoga previsione non si riscontra, invece, nel decreto legislativo n.39/97, con un’evidente riduzione di garanzie per il diritto all’informazione in materia ambientale.

·        Riservatezza di dati o schedari personali

Il limite verrebbe giustificato, in questo caso, dalla necessità di tutelare il diritto alla privacy.

In verità, il rapporto tra accesso e riservatezza risulta ancora oggetto di dibattito, spesso risolvendosi in una difficile comparazione tra interessi contrapposti e pur meritevoli di tutela.

Si segnala, in proposito, una recente decisione del Consiglio di Stato secondo la quale le amministrazioni coinvolte (e successivamente, quindi, il giudice) sarebbero chiamate, nel caso concreto, ad una ponderazione tra diritto alla privacy e diritto all’accesso, favorendo infine quello fra i due che risulti essere di rango prevalente (cfr. Cons. Stato, sez.VI, decisione 12 gennaio-30 marzo 2001 n.1882).

·        Materiale fornito da terzi senza che questi siano giuridicamente tenuti a fornirlo

Il diritto all’informazione può essere limitato solo rispetto al materiale che i terzi estranei all’amministrazione abbiano fornito spontaneamente, in assenza di specifici obblighi di legge. La norma mira, infatti, ad agevolare l’acquisizione di informazioni in materia ambientale da parte delle pubbliche autorità.

L’art.4 del decreto legislativo n.39/97 stabilisce altresì la legittimità di un possibile rifiuto o limitazione del diritto all’accesso in caso di documenti o dati incompleti o di atti interni ovvero di richiesta formulata in modo non sufficientemente specifico (comma 5).

Qualche incertezza interpretativa sorge circa la nozione di atto interno, rispetto alla quale non si dovrebbe prescindere dalla contestuale lettura della direttiva con il decreto recepita, in cui si utilizza più chiaramente l’espressione comunicazioni interne. Pertanto, taluno ha suggerito di circoscrivere ai soli provvedimenti relativi all’organizzazione amministrativa le limitazioni all’accesso che riguardino appunto atti interni.

Nel complesso, tuttavia, la norma risponde all’esigenza di preservare quegli aspetti dell’attività amministrativa che sono squisitamente interni alla stessa.

In nessun caso può, tuttavia, essere opposto il rifiuto ove tale atto interno sia stato richiamato in uno dei documenti il cui accesso sia stato consentito dall’amministrazione (vedi art.5 D.P.R. n.352/92).

Molto importante, infine, è formulare la richiesta di accesso in modo tale che l’amministrazione sia in grado di individuare i dati da fornire: qualora si presentasse, invece, una richiesta troppo generica o concepita in termini non ragionevoli, la stessa potrebbe essere legittimamente respinta.

   Le modalità del procedimento di accesso sono stabilite dall’art.5 del decreto.

L’esercizio del diritto consiste nella possibilità di chiedere all’autorità pubblica competente di estrarre copia delle informazioni ambientali oggetto della relativa domanda o semplicemente di prenderne visione. In quest’ultimo caso, l’accesso è disposto gratuitamente, mentre la richiesta di copie comporta da parte del richiedente il pagamento del costo di riproduzione e delle eventuali imposte per bolli, diritti di ricerca e di visura. A tal proposito, può risultare utile specificare nella richiesta di accesso la volontà di essere avvisati qualora dette spese superino un determinato importo.

Il primo elemento da definire nella formulazione della richiesta è l’individuazione dell’autorità tenuta al rilascio delle informazioni. Nonostante il decreto preveda l’istituzione di apposite strutture nell’ambito di ogni amministrazione, attualmente è ancora necessario rivolgersi a quell’autorità che si ritiene sia in possesso delle informazioni medesime. Nei casi dubbi, la richiesta può essere inoltrata a ciascuna delle diverse autorità che si reputino interessate alla stessa, specificando comunque a quali altre amministrazioni essa venga contemporaneamente presentata.

Risulta essenziale indicare con sufficiente precisione le informazioni in relazione alle quali si chiede l’accesso: una richiesta mal formulata, infatti, può costituire valido motivo di rifiuto. Pertanto, può essere utile individuare la località o il periodo cui l’informazione si riferisce, ovvero gli estremi dell’atto cui si è interessati.

Per maggiore chiarezza, è altresì opportuno riferirsi alla normativa introdotta con il decreto legislativo n.39/97, puntualizzando perciò che la richiesta è formulata ai sensi del decreto in questione.

Ulteriore precisazione deve riguardare la forma e le modalità con cui si preferisce ricevere le informazioni: se si tratti di originali o copie, il tipo di supporto e il tipo di formato desiderati, eventualmente anche le modalità di trasmissione (posta, fax, ecc…).

La richiesta debitamente formulata può essere presentata direttamente agli uffici dell’autorità competente oppure inoltrata mediante lettera, preferibilmente raccomandata con avviso di ricevimento. Se si sceglie di depositarla manualmente, invece, è opportuno farsi rilasciare, sulla propria copia, il numero di protocollo dall’ufficio ricevente.

A tal proposito va ricordato che, a norma dell’art.12 comma 1 del decreto legislativo n. 29/1993, ora abrogato e sostituito dall’art.11 del decreto legislativo 30 marzo 2001 n.165, le amministrazioni pubbliche istituiscono, nell’ambito della propria struttura, appositi uffici per le relazioni con il pubblico, il cui compito è, fra gli altri, quello di fornire ogni utile indicazione al fine di individuare l’autorità competente nonché il nominativo del funzionario responsabile del procedimento.

Schema per la richiesta di informazioni

A (indicare l’autorità pubblica destinataria della richiesta)

Oggetto: richiesta informazioni in materia ambientale ai sensi del decreto legislativo n.39/97.

   Il sottoscritto … ai sensi e per gli effetti del decreto in oggetto, con la presente richiede le seguenti informazioni relative a … (descrivere comunque nel dettaglio le informazioni richieste, indicare se si desidera prendere visione di atti o estrarne copia ed eventualmente specificare il formato delle riproduzioni e le modalità di trasmissione di quanto richiesto).

Qualora il rimborso di eventuali spese superasse la cifra di lire …, si prega darne previa comunicazione al richiedente.

In attesa di positivi riscontri nel termine di trenta giorni, come disposto dal d.lgs. n.39/97, si inviano distinti saluti.

(data)

                                                                                              firma del richiedente

(dati del richiedente)

nome e cognome

indirizzo

CAP – Comune

Telefono/fax/e-mail

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   Il legislatore ha altresì predisposto meccanismi di tutela contro le determinazioni amministrative concernenti il diritto d’accesso alle informazioni ambientali: qualora la richiesta dovesse essere respinta o differita o limitata in violazione delle norme del decreto legislativo n.39/97, al richiedente è fornito lo strumento del ricorso in sede giurisdizionale secondo la procedura di cui all’art.25 comma 5 della legge n.241/90. Analogamente il richiedente può procedere nel caso in cui l’amministrazione non risponda entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta d’accesso, poiché il decreto equipara il silenzio al rifiuto.

Poiché l’autorità competente è tenuta a soddisfare le richieste di informazioni legittimamente avanzate, anche una risposta incompleta o insufficiente può giustificare il ricorso alla tutela giurisdizionale. 

In sostanza, la tutela del diritto alle informazioni in materia ambientale si attiva mediante la presentazione di un ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.), il quale, accertata l’esistenza dei relativi presupposti, ordina che l’amministrazione fornisca le informazioni dovute.

A norma dell’art.4 ultimo comma della legge n. 205/2000, nei giudizi instaurati ai sensi dell’art.25 comma 5 e seguenti della legge 241/1990 il ricorrente può stare in giudizio senza l’assistenza del difensore.

In alternativa alla proposizione del ricorso al T.A.R., l’art. 15 della legge n. 340/2000 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1999), modificando l’art.25 comma 4 della legge n.241/90, ha previsto che il soggetto interessato all’accesso possa chiedere al difensore civico competente che la determinazione dell’amministrazione circa la richiesta d’informazioni venga riesaminata.

Il difensore civico, istituito in alcune Regioni ed enti locali, è un organo monocratico dotato di poteri di controllo e di intervento, il cui ruolo di collegamento tra cittadini e attività dei pubblici uffici risulta finalizzato principalmente a garantire una maggiore trasparenza dell’organizzazione amministrativa (cfr. art.11 d.lgs. n.267/00).

La legge n.340/2000 prevede che, su istanza dell’interessato, il difensore civico, qualora ritenga illegittimo il diniego o il differimento, ne dia comunicazione all’autorità che l’ha emesso. Se tale amministrazione, avvisata del dissenso del difensore civico, non conferma motivatamente il diniego entro 30 giorni, l’accesso è consentito.

Contro le decisioni del difensore civico è sempre possibile ricorrere giurisdizionalmente. In questi casi il termine per presentare il ricorso al giudice amministrativo decorre dalla data del ricevimento dell’esito dell’istanza fatta dal ricorrente al difensore civico.

Tuttavia, non pochi dubbi sono stati avanzati sulla reale efficacia di questa procedura rispetto all’esigenza di garantire una tutela effettiva del diritto.

     L’impostazione complessiva del decreto legislativo n.39/97, tuttavia, consente di rilevare a carico della pubblica amministrazione, e segnatamente del Ministero dell’ambiente, quello che è stato definito l’obbligo di informazione sull’informazione: ai sensi degli artt.7 e 8, infatti, il Ministero deve diffondere e pubblicizzare la relazione annuale sullo stato dell’ambiente, nonché provvedere a monitorare l’applicazione effettiva del decreto in questione documentandola con apposita relazione.

Un esempio pratico di accesso alle informazioni in materia ambientale

   Supponiamo che il sig. Mario Rossi desideri  conoscere alcuni dati relativi ad una discarica situata nel Comune di Palazzopoli. Egli dovrà anzitutto rivolgersi all’autorità pubblica competente (in questo caso l’amministrazione comunale in persona del Sindaco), formulando opportunamente la relativa richiesta, che il sig. Rossi sceglie di inviare con lettera raccomandata:

Raccomandata a.r.

Al Sindaco del Comune di

Palazzopoli

 Oggetto: richiesta di informazioni in materia ambientale ai sensi del decreto legislativo n.39/97.

   Il sottoscritto sig. Mario Rossi, nato a Roma il 30/01/1940 e residente in Palazzopoli alla via Delle Rose n.1, ai sensi e per gli effetti del decreto in oggetto, con la presente richiede le seguenti informazioni relative alla discarica sita in località Beltempo con riferimento al periodo gennaio 2000-luglio 2001 :

·        Data di attivazione della discarica

·        Tipologia dei rifiuti che possono esservi immessi

·        Costo sostenuto per la gestione

·        Quantità dei rifiuti conferiti in discarica

·        Incidenti (incendi o uscite di percolato) verificatisi

·        Eventuale esistenza di un impianto di captazione di biogas ed esiti della relativa captazione

·        Capacità della discarica

Si resta in attesa di positivi riscontri nel termine di trenta giorni, come disposto dal d.lgs. n.39/97.

Palazzopoli,09/08/01

                                                                                                       firma del sig. Mario Rossi

Sig. Mario Rossi

Via Delle Rose n.1

00001 – Palazzopoli

(telefono/fax/e-mail)  

Il sig. Mario Rossi potrebbe altresì aver interesse a conoscere alcuni dati inerenti all’impianto di depurazione  del Comune di Palazzopoli:  

 Raccomandata a.r.

Al Sindaco del Comune di

Palazzopoli

   Il sottoscritto sig. Mario Rossi, nato a Roma il 30/01/1940 e residente in Palazzopoli alla via Delle Rose n.1, ai sensi e per gli effetti del decreto in oggetto, con la presente chiede le seguenti informazioni relative all’impianto di depurazione del Comune di Palazzopoli:  

·        Data di costruzione dell’impianto

·        Numero guasti verificatisi nell’ultimo anno

·        Quantità di rifiuti prodotti nell’ultimo anno

·        Costo di manutenzione

Si resta in attesa di positivi riscontri entro il termine di trenta giorni, come previsto dal d.lgs. n.39/97.

Palazzopoli,09/08/01

                                                                                         firma del sig. Mario Rossi

Sig. Mario Rossi

Via Delle Rose n.1

00001 – Palazzopoli

(telefono/fax/e-mail)

Al TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

della Toscana

Ricorso

del sig. Mario Rossi, nato a Roma il 30/01/1940 e residente in Palazzopoli alla via Delle Rose n.1, elettivamente domiciliato presso l’avv.to Giuseppe Bianchi con studio in Palazzopoli alla via Delle Gardenie n.2, il quale lo rappresenta e difende come da procura in calce [a margine] del presente atto,

contro

il Comune di Palazzopoli in persona del Sindaco legale rappresentante pro-tempore sig. Giovanni Verdi per l’accesso alle informazioni in materia ambientale relative alla richiesta inviata con raccomandata a.r. n° 4715 del 09/08/01 ricevuta in data 11/08/01.

Fatto e diritto

Con raccomandata a.r. n°4715 del 09/08/01, il ricorrente presentava al Comune di Palazzopoli richiesta di informazioni relative alla discarica sita in località Beltempo. Pur avendo il Comune di Palazzopoli ricevuto tale richiesta in data 11/08/01, lo stesso lasciava inutilmente decorrere il termine di trenta giorni previsto dall’art.4 comma 6 d.lgs. n.39/97 senza fornire al sig. Mario Rossi alcuna risposta in merito.

Pertanto, il ricorrente impugna il silenzio rifiuto dell’amministrazione comunale di Palazzopoli per il seguente motivo:

- illegittimità per violazione di legge.

Il decreto legislativo n.39/97, infatti, dispone all’art.4 comma 6 che il procedimento di accesso alle informazioni in materia ambientale debba concludersi nel termine di gg.30 dalla presentazione della richiesta, ritenendosi altrimenti la stessa rifiutata.

Stante l’assoluta legittimità della richiesta formulata dal sig. Mario Rossi, poiché le informazioni che ne erano oggetto rientrano certamente nella nozione di informazioni relative all’ambiente di cui all’art.2 comma 1 d.lgs. n.39/97, il Comune di Palazzopoli avrebbe potuto rifiutare l’accesso solo ed esclusivamente nelle ipotesi ed alle condizioni previste nell’art.4 del decreto medesimo, motivando adeguatamente il relativo provvedimento.

P.Q.M.

Voglia l’Ill.mo T.A.R. adito, in camera di consiglio, udito il difensore del ricorrente che ne fa espressa richiesta col presente ricorso, ed in accoglimento del ricorso medesimo,  

ordinare

l’esibizione degli atti relativi alle informazioni richieste.

  Con vittoria di spese ed onorari.

  Si allega:

- raccomandata a.r. n° 4715 del 09/08/01 contenente la richiesta di informazioni.  

Palazzopoli, 30/09/01

                                                                                                    firma dell’avv.to Giuseppe Bianchi           

Si ribadisce che, a norma dell’art.4 ultimo comma della legge n. 205/2000, nei giudizi instaurati ai sensi dell’art.25 comma 5 e seguenti della legge 241/1990 il ricorrente può stare in giudizio personalmente senza l’assistenza del difensore. In tal caso, pertanto, la stessa formula potrà essere utilizzata operando gli opportuni aggiustamenti.

Prospettive legislative del diritto all’informazione in materia ambientale: la Convenzione di Aarhus

Con la legge 16 marzo 2001 n.108 l’Italia ha proceduto alla ratifica della Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, fatta ad Aarhus (Danimarca) il 25 giugno 1998.

In seguito alle ratifiche di Armenia ed Estonia dell’agosto 2001, la Convenzione è finalmente entrata in vigore il 30 ottobre 2001.

La Convenzione di Aarhus è il risultato di una delle più grandi conferenze mai indette in materia ambientale e rappresenta, secondo le parole del Segretario della Convenzione Jeremy Wates, “non solo una potente arma nella lotta per la tutela dell’ambiente, ma altresì uno strumento per la democrazia”. Essa parte dal riconoscimento degli obiettivi individuati e delle scelte normative già effettuate a livello internazionale in relazione alla questione ambientale, rilevando –con specifico riferimento al tema in oggetto- come “un migliore accesso alle informazioni ed una più efficace partecipazione pubblica nei processi decisionali, possano migliorare la qualità e l’applicazione delle decisioni, contribuire alla consapevolezza diffusa riguardo alle tematiche ambientali, fornire all’opinione pubblica l’opportunità di esprimere le proprie necessità e permettere alle autorità di prendere atto di tali preoccupazioni”.

La Convenzione inquadra l’accesso alle informazioni in materia ambientale tra gli strumenti privilegiati per la protezione ed il miglioramento dello stato dell’ambiente, anche nell’interesse delle generazioni future, evidenziando così una prospettiva di lungo periodo nell’elaborazione di politiche ambientali che consentano condizioni di vita adeguate alla salute e al benessere di ogni persona.

In realtà, le determinazioni assunte ad Aarhus dagli Stati partecipanti si articolano su tre punti fondamentali, tra loro strettamente connessi: accesso alle informazioni, partecipazione del pubblico ai processi decisionali e accesso alla giustizia. Risulta chiaro, infatti, quale potenziamento riceva lo strumento partecipativo da un efficace esercizio del diritto alle informazioni e come quest’ultimo, del resto, possa essere realmente garantito solo attraverso la predisposizione di meccanismi di effettiva tutela giurisdizionale.

Ciò comporta, a carico del legislatore interno, l’impegno a  definire sistemi informativi adeguati, di rapida e facile consultazione, che consentano oltretutto una celere elaborazione dei dati disponibili: da qui la particolare attenzione per le tecnologie informatiche, principalmente attraverso la creazione di siti e banche dati elettroniche.

Anche l’accesso alla giustizia costituisce materia di un futuro intervento legislativo, poiché dovranno essere predisposti meccanismi più semplici ed efficaci di attivazione della tutela giurisdizionale del diritto alle informazioni ambientali. Nelle previsioni della Convenzione, pertanto, sussiste l’obiettivo di garantire, nell’ambito delle rispettive normative nazionali, la possibilità di ricorrere ad una corte di giustizia o ad altro organo indipendente, anche attraverso la definizione di appropriate modalità di assistenza che rimuovano o riducano eventuali ostacoli, specie di natura economica.

La Convenzione di Aarhus, quindi, rimane vincolata all’attività del legislatore nazionale, che è chiamato a predisporre gli strumenti per una sua concreta applicazione mediante approvazione di un’adeguata normativa interna.        

L' azione

strumenti di tutela e di esercizio del diritto:

 il diritto all' informazione  

  il Decreto Legislativo 39/97

la convenzione di Aarhus

sentenza TAR lazio 28/11/2002

- iniziativa promossa dal  gruppo capitano ultimo -